حاشيه‌هاي مهم‌ يك تحول اقتصادي

چند نكته و سوال مهم در مورد تحولات اقتصادي/ سیداحسان خاندوزی:

سوالاتي از طرح تحولات اقتصادي/ احسان خاندوزيمهمترين چالش در چگونگي اجراي اصلاحات آن است كه كدام رويكرد مزيت بيشتري دارد: رويكرد تدريجي يا رويكرد شوك‌‌درماني؟ آيا بايد تغيير ساختارهاي هفت‌گانه همزمان رخ دهد يا گام‌به گام؟ گاه تغييرات يك‌باره منجر به تلاطم شديد اقتصاد، نوسانات غيرمنتظره در متغيرها، مقاومت‌هاي شديد اجتماعي سياسي و در نهايت شكست برنامه اصلاح مي‌شود. تجربه‌هاي شرق آسيا،‌ آمريكاي لاتين و اروپاي شرقي گوياي هزينه‌هاي كمتر رويكرد تدريجي اند.

    
تجربه دوران پس از جنگ نشان داده كه هر سه دولت آقايان هاشمي، خاتمي  و احمدي‌نژاد به اين نتيجه رسيده‌اند كه اقتصاد ايران نيازمند تغييراتي جدي در بخشهاي مهم  و متغيرهاي منتخب است. در نتيجه سه طرح با نام‌هاي تعديل اقتصادي، ساماندهي اقتصادي و تحول اقتصادي به عنوان حاصل اين آسيب‌شناسي‌ها متولد شده است. به نظر مي‌رسد اين داستان در دولت‌هاي آتي نيز تكرار شدني است. هر طرحي از اين جنس ناگزير بايد در اسناد پشتيبان خود به سه سوال عمده (و ده‌ها پرسش زيرمجموعه) پاسخ دهد:

– مشكل از كجا نشات مي‌گيرد يا چه ساختارها يا بخشهايي بايد هدف اصلاح باشند؟
– مطلوب و مقصد اصلاح به سوي كدام هدف است و بر اساس چه نظريه‌اي؟
– و در نهايت فرايند اصلاح چگونه تنظيم، مديريت و اجرا مي‌شود؟

در نگاه نخست اهميت پرسش سوم در قدوقامت دو سوال نخست نيست و به نظر حاشيه‌اي مي‌رسد، از عوام مردم و فعالان سياسي گرفته تا اقتصاددانان و عالمان توسعه همه بر محور چرايي و چيستي تغييرات بحث مي‌كنند و نه چگونگي. اين نوشتار اصلا درصدد كاستن از اهميت محتواي طرحي كه به نام تحول اقتصادي دولت موسوم شده نيست اما تاكيد مي‌كند در كنار اينكه چه تغييرات اقتصادي بايد به انجام رسد، چگونگي اجراي طرح نيز درخور تامل است.

گرچه برخي انديشمندان حوزه توسعه معتقدند ريشه‌هاي عميق‌تر و اثرگذارتري براي اصلاح اقتصاد ايران وجود دارد كه پرداختن به آن نسبت به شاخه‌ها و ميوه‌ها اولويت و تقدم دارد لكن فرض كنيد ما درباره اينكه لازم است همين نظام‌هاي هفت‌گانه (بهره‌وري،‌ يارانه‌ها،‌ ماليات،‌ گمرك، بانك،‌ پول ملي و توزيع كالاها) تغييرات ساختاري يابند،‌ با دولت همنوا شويم. تجربه اصلاحات اقتصادي در كشورهاي در حال توسعه طي دهه‌هاي اخير نشان داده كه نتيجه نهايي تنها به محتواي سياستها وابسته نيست و بسا برنامه‌هاي كارشناسانه‌اي كه به دليل عدم لحاظ چگونگي اجرا،‌ به ضد خود تبديل شده و مثلا رشد اقتصاد را كندتر يا توزيع درآمد را ناعادلانه‌تر كرده‌اند. تجربه مديريت نه‌چندان موفق طرح حمايت از بنگاه‌هاي كوچك و زودبازده يا طرح سهام عدالت در دولت اخير نيز بر اين نگراني‌ها مي‌افزايد.

در سالهاي اخير چگونگي انجام اصلاحات از چنان اهميتي برخوردار شده كه مقالات متعددي تنها با عنوان مرحله‌بندي،‌ مديريت، سرعت يا گام‌هاي اصلاح اقتصادي از سوي نهادهاي اقتصاد جهاني به چاپ رسيده است. ما نيز بر اساس مجموعه تجربيات كشورهاي در حال توسعه،‌ توجه طراحان و كارشناسان دولت را به نكات زير جلب مي‌نماييم:

1. مهمترين چالش در حوزه چگونگي اجراي اصلاحات آن است كه كدام رويكرد مزيت بيشتري دارد: رويكرد تدريجي يا رويكرد شوك‌‌درماني؟ آيا بايد تغيير ساختارهاي هفت‌گانه به صورت همزمان رخ دهد يا به صورت گام‌به گام؟ هر رويكرد مزيتي دارد و هزينه‌اي. گاه تغييرات يك‌باره منجر به تلاطم شديد اقتصاد، نوسانات غيرمنتظره در متغيرها، مقاومت‌هاي شديد اجتماعي سياسي و در نهايت شكست برنامه اصلاح مي‌شود. از سوي ديگرگاه چند حوزه به طور شديد باهم مكمل‌اند و اگر چند تغيير به طور همزمان رخ ندهد، اثربخشي برنامه زير سوال خواهد رفت. تجربه‌هاي شرق آسيا،‌ آمريكاي لاتين و اروپاي شرقي گوياي هزينه‌هاي كمتر رويكرد تدريجي اند. حال بايد ديد در مورد ايران،‌ امكان انجام تغييرات هفت‌گانه مذكور طي دوره يك يا حتي دو ساله ممكن و اثربخش خواهد بود؟

2. اگر رويكرد مرحله‌اي برگزيده شود،‌ آنگاه نوبت به تعيين تقدم و تاخر گام‌هاي اصلاح اقتصاد مي‌رسد. بررسي منطق و ارتباط بازارها و بخشهاي اقتصاد ايران با هم نشان خواهد داد كه چه تغييراتي بايد در اولويت قرار گيرند. به عنوان نمونه عموما پيشنهاد مي‌شود نقطه شروع تحول اقتصادي از متغيرهاي واقعي و ساختاري اقتصاد باشد نه متغيرهاي قيمتي، هرچند اصلاح سازوكار قيمت‌ها جزء لاينفك يك تحول كامل است.بر همين اساس  آيا لازم است اصلاح يارانه‌ها پيش از تغيير نظام مالياتي صورت گيرد يا پس از آن؟ آيا تقدم زماني با تحول نظام بانكي است يا ارزش پول ملي؟ و…

3. تجربيات جهاني مويد نقش فوق‌العاده موثر برخي بسترهاي مشترك براي تحول اقتصادي‌اند. از جمله اينكه هيچ تغييري در شرايط نااطميناني و نوسانات شديد، موفق نخواهد بود. مثلا شرايط تورمي يا كسري بودجه بالاي دولت، يك مانع اساسي به شمار مي‌رود و تا دولت خود دخل و خرج نامنضباطي داشته باشد، نمي‌تواند زمام مديريت و نظم‌ اقتصادي را به دست گيرد. نوسانات برونزا يا بحران‌هاي بين‌المللي نيز بعد ديگري از موانع تحول اقتصادي موفق است. حال در سالي كه اقتصاد ايران بالاترين نرخ تورم طي ده سال گذشته را تجربه مي‌كند،‌ آيا تحولات نوسان‌زايي مانند واقعي كردن قيمت‌هاي يارانه‌اي عاقلانه است؟

4. آمادگي نهادي كشور براي اصلاحات اقتصادي يك عنصر تعيين‌كننده به شمار مي‌رود. منظور اين است كه اگر انجام اصلاح، نيازمند نهادهايي مانند قانون و مقررات خاص، نظام اطلاعات اقتصادي دقيق و يكپارچه، نظام نظارتي و قضائي مستقل، جدي و عادلانه،‌ كمربندهاي حمايتي براي كاهش آسيب‌ اقتصادي خانوارهاي ضعيف،‌ اصلاح ساختار سازمانها يا تشكيل نهادهاي متولي، تحول نحوه مديريت دولت و مواردي از اين قبيل باشد اما اين آمادگي‌هاي نهادي لحاظ نشود، نتيجه يا ناكامي برنامه اصلاح است يا تحقق توام با هزينه‌هاي هنگفت. اكنون بايد پرسيد آيا ا
صلاح قوانين يا نحوه مديريت و قراردادهاي دولت پيش نياز بهبود بهره‌وري نيست؟ آيا نظام اطلاعاتي دقيق براي توزيع كالاها و ماليات عادلانه و يارانه‌عادلانه طي همين ماه‌ها قابل دسترسي است؟ آيا…

5. ايجاد يك تركيب همگن و هم‌آهنگ يا به بيان ديگر لحاظ كردن تاثيرات متقابل سياست‌هاي اصلاحي بعد ديگر چگونگي تحول اقتصاد است. اين امكان وجود دارد كه برخي سياست‌هاي اصلاحي اثر سياست‌هاي ديگر را خنثي يا تقويت نمايند. گاه سياست گمركي يا توزيع كالا با هدف كاهش فساد و رانت تنظيم مي‌شود اما سياست نرخ بهره‌اي و يارانه‌اي موجب رواج فساد مي‌گردد. در مورد سياست‌هاي پشتيبان ارتباط زيادي ميان سياست بودجه‌اي، اصلاح تجاري و اصلاح بنگاه‌هاي دولتي وجود دارد و مثلا كاهش كسري بودجه از طريق افزايش بهره‌وري،‌ جايگزيني تعرفه (به جاي موانع غيرتعرفه‌اي) و درآمدهاي حاصل از واگذاري بنگاه‌هاي عمومي و كاهش يارانه به بنگاه‌هاي زيان‌ده تسهيل شود.

6. ملاحظات اقتصاد سياسي كشور در مسير اصلاح اثر جدي بر چگونگي اجراي اصلاحات دارد. شرايط كنوني دولتها (مثلا باقي ماندن يك سال از فرصت دولت نهم)،‌ ذهنيت سياست‌گذاران و مجريان و فعالان اقتصادي (مثلا بدبيني بخش خصوصي و بانكداران و بورس‌بازان)،‌ برداشت مردم نسبت به صداقت و توانمندي دولت در انجام اصلاحات و واكنش همكارانه يا تخريب‌گر،‌ موضع گروه‌هاي فشار يا ذي‌نفع در هر بخش اقتصاد، جلب مشاركت گروه‌هاي مرجع و نخبگان يا منزوي بودن طراحان طرح،‌ آستانه تحمل اجتماعي هزينه‌هاي اصلاح و موارد متعدد ديگر در تعيين سرعت اصلاح نقش حياتي دارند.

7. شرايط احتمالي مورد نياز براي مواجهه با انحراف اصلاحات يا شوك‌هاي پيش‌بيني‌نشده كدامند؟ مثلا اگر اهداف مالياتي تحقق پيدا نكند اما تعهدات يارانه‌هاي نقدي فزاينده باشد، چگونه از بروز كسري بودجه و تورم مضاعف جلوگيري شود؟ در مورد شوك‌هاي خارجي چه بايد كرد؟ در اين راستا حفظ منابع حساب ذخيره ارزي ناشي از درآمدهاي بالاي نفت براي پشتيباني از اصلاحات اقتصادي ضروري به نظر مي‌رسد. 
 
الف